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PARTIDOS E REPRESENTAÇÃO POLÍTICA NA AMÉRICA LATINA
FRANCISCO URIBAM XAVIER DE HOLANDA
março de 2008

RESUMO: Esse capítulo tem como objetivo apresentar um panorama sobre os partidos políticos e a situação da representação política na América Latina no início do século XXI. Ao longo do texto procura-se compreender as implicações do processo de democratização na América Latina para os sistemas políticos e debater sobre a crise de representatividade vivida pelas instituições políticas na América Latina.

PALAVRAS CHAVES: Representação, Política, América Latina, Democracia e Partidos Políticos.

INTRODUÇÃO
“As democracias representativas ocidentais são uma curiosa mistura de sucesso e fracasso. São bem sucedidas no nível da legitimação da autoridade governamental, mas ao preço de um baixo nível de participação do cidadão e de um baixo nível de efetiva fiscalização do processo de decisão governamental.” ( Paul Hirst, 1992)

Os partidos e a representação política são considerados os pilares essenciais da construção de uma democracia. Todavia, quando falamos de partidos políticos, cada país tem suas peculiaridades, especificidades e realidade histórica. Assim, é quase impossível encontrar ou criar uma teoria que explique de forma unificada os partidos políticos de uma realidade tão heterogênea e complexa quanto os da América Latina.Mas, se não temos uma teoria que explique de forma homogênea os partidos políticos, podemos estudar o legado histórico, a estrutura política e a relação partido e representatividade. Na América latina, ao final dos regimes militares, as pesquisas sobre partidos políticos tinham como objeto examinar o processo de transição democrática, os critérios de consolidação da democracia e os processos de participação. Atualmente, o grande desafio é entender e explicar a continuidade estrutural de relações verticais e clientelistas, a manutenção de antagonismos entre partidos e sociedade, a pouca representatividade dos partidos e o comportamento dos partidos de “esquerda” que chegaram ao poder pela via eleitoral, como é o caso do PT no Brasil.

I – TEORIAS QUE TENTAM EXPLICAR OS PARTIDOS POLÍTICOS
Dentro das tentativas de oferecer análises e explicações sobre a origem dos partidos políticos, Marcelo Baquero (2000) nos apresenta uma síntese das três grandes teorias: a teoria institucional, a teoria da situação histórica e a teoria do desenvolvimento. A Teoria Institucional de Partidos Políticos tem origem com a publicação da obra “ Os Partidos Políticos” , do Francês Maurice Duverger, primeiro autor a tratar do tema de forma mais sistemática e para quem os parlamentos são os principais catalisadores dos partidos políticos.

Para Duverger, a luta pelo sufrágio universal e a conseqüente expansão do eleitorado obrigaram os parlamentares a formar comitês eleitorais ou organizações cujo objetivo era garantir a re-eleição; esses instrumentos foram os embriões dos primeiros partidos políticos. Segundo a teoria institucional, as raízes históricas dos partidos estão na luta do legislativo, para limitar as prerrogativas do Rei, e no desenvolvimento de grupos em busca do voto do eleitorado em expansão, como foi o caso da Inglaterra. Bem, se a experiência inglesa se encaixa dentro dessa explicação, existe quase um consenso entre os cientistas políticos de que a teoria de Duverger é inadequada para explicar a origem dos partidos políticos em outras realidades.

A Teoria da Situação Histórica tenta explicar os partidos políticos a partir da situação histórica de crises que propiciam as condições para a sua formação. As crises históricas que propiciam o surgimento de partidos políticos pode ser o colapso de um sistema político, guerras, inflação, depressão econômica, surgimento de movimentos sociais, uma explosão demográfica, um processo de industrialização e a articulação de corporações.As crises históricas mais importantes para formação de partidos políticos são: “a crise de legitimidade a qual postula que a formação de partidos ocorre quando a estrutura da autoridade vigente carece de credibilidade política junto à sociedade civil. A crise de integração que se refere, essencialmente, ao problema de integração territorial e ao processo através do qual comunidades que estavam previamente divididas aprendem a conviver juntas [...] A crise de participação que é o resultado de mudanças econômicas no sistema, alterado, de forma substancial, a estrutura existente na estratificação social, gerando grupos significativos que reivindicam mais espaços no processo político, além do fato de não acreditarem nas opções partidárias vigentes(Baquero,2000).”

A teoria do Desenvolvimento parte do pressuposto de que existe uma relação positiva entre o processo de desenvolvimento de uma sociedade e o surgimento dos partidos políticos. Assim sendo, a partir do momento em que uma sociedade se industrializa, se urbaniza e se torna mais complexa, surge a necessidade de uma institucionalidade que canalize e organize os diversos interesses das forças sociais e dos indivíduos ante o Estado.Essas três teorias, que apresentam um raciocínio linear entre o econômico e o político, não levam em conta as relações autoritárias que podem ser estabelecidas durante uma crise política. São teorias européias e norte-americanas; insuficientes como ferramentas de explicação do surgimento e desenvolvimento dos partidos políticos na América Latina.

II – OS PARTIDOS POLÍTICOS NA AMÉRICA LATINA
A origem dos partidos políticos nas nações latino-americanas é inerente ao processo de independência colonial ocorrido entre o período de 1810 a 1830. A luta pela independência e a estruturação incipiente das instituições políticas - parlamento, partidos, administração pública e justiça - inauguraram uma prática de exclusão da maioria da população da participação política.As lutas pela independência na América Latina são reflexos de conflitos regionais e de grupos locais na disputa pelo controle do poder, não são reflexo de uma consciência nacional articulada. É no regionalismo que surgem os partidos provinciais e onde encontramos, em parte, as explicações para a dificuldade do surgimento de partidos nacionais.

A resistência ao colonialismo não foi fruto de um espírito libertário, mas do aparecimento de oportunidades econômicas e políticas, principalmente para a chamada elite criolla da América, de língua espanhola, que, ao promover a independência, se constituiu em classe dominante, sem alterar a ordem social vigente. O liberalismo latino-americano foi usado apenas de forma predominantemente para justiçar uma conjuntura social e política onde a conservação prevaleceu sobre a transformação. Por isso, terminadas as contendas pela independência, as autoridades coloniais e as oligarquias locais assumiram o poder político. O Brasil foi o único país a adotar o sistema monárquico após sua independência, em 7 de setembro de 1822.

O movimento político de independência era guiado por interesses de forças econômicas regionais, mas sem uma fundamentação de cunho social ou filosófico. Segundo Donald Dozer (1974): “os povos latino-americanos se empenharam muito mais em lutas pela independência de seus países do que pelos direitos e liberdades individuais como aconteceu com os norte-americanos”.

O sistema partidário que emerge do regionalismo é marcado pela precariedade institucional e reforça a tendência à fragmentação, ao clientelismo, ao autoritarismo, ao personalismo, ao populismo e ao controle da política por parte de agrupamentos oligárquicos e caudilhos, ou coronéis, no caso do Brasil da década de 30 do século XX. O caudilho, segundo Dozer (1974), “está em franca oposição aos dogmas modernos do republicanismo, da democracia, da igualdade e da liberdade. Agindo em nome do povo e afirmando servir os interesses deste, justifica a sua ditadura”.

Na Argentina, Chile e Uruguai, segundo Baquero (2000), “em virtude da imigração européia, que trouxe consigo ideologias socialistas e anarquistas, surgiram partidos políticos um tanto mais efetivos do que no resto da América Latina, onde a regra foi o surgimento de caudilhos”.O aspecto do autoritarismo e do personalismo foi uma marca tão forte, que tem contribuído, ainda hoje, para eclosão do neopopulismo. Atualmente, figuras políticas como Hugo Chávez (na Venezuela) e Evo Morales (na Bolívia) são freqüentemente taxados de neopopulistas e personalistas. Portanto, podemos auferir que esses elementos que estão na origem da formação do sistema político partidário na América Latina fazem parte de uma estrutura de relações sociais que teimam contra a democracia ao longo da história.

O comportamento político latino-americano até o fim do século XIX se orientou muito mais pela disputa de poder do que por princípios doutrinários. Segundo Baquero (2000), na América Latina, vivenciamos três gerações de partidos políticos: “a primeira geração de partidos caracterizou-se pela dominação política dos caudilhos [...] A segunda geração, que teve seu começo após os anos 30 e coincidiu com um processo acelerado de desenvolvimento econômico, produziu organizações de massas com objetivos mais humanitários, mas que raramente se consolidaram [...] A terceira geração coincide com acontecimentos internacionais que afetaram, direto ou indiretamente, o processo político. Em primeiro lugar, a RevoluçãoChinesa, que fracionaria os partidos dentro de uma mesma ideologia, com varais correntes, e a Revolução Cubana, que causou um verdadeiro trauma político nessas sociedades.”

A partir de uma revisão profunda da literatura e de pesquisas empíricas sobre os partidos políticos na América Latina entre 1980 a 2000, Manuel Alcântara e Flávia Freidenberg (2002) concluíram que os partidos e sistemas partidários são mais estáveis do que o que se costuma sustentar. Para eles, as décadas de 1970 a 1980, marcadas por governos autoritários, são, analiticamente, um divisor de águas, pois o universo partidário latino-americano se tornou tão complexo que vivenciou uma conjuntura na qual levou à eliminação de alguns partidos e ao nascimento de outros. Todavia, já entre os anos de 1980 a 2000, tivemos quase que a continuidade das mesmas siglas partidárias, com exceção do Brasil, Peru e Venezuela.

O movimento de transição democrática implicou num processo de democratização dos sistemas políticos latino-americanos. As mudanças sofreram influência da conjuntura interna e externa. Os desafios internos estavam centrados na necessidade do deslocamento das lideranças caudilhescas do poder, do enfrentamento dos impactos negativos da corrupção na política e do saneamento das clivagens geradas pelas disputas entre os poderes do Estado. Os fatores da conjuntura externa foram o fim do socialismo real, com a simbólica queda do Muro de Berlim em 1989, e a crise ideológica sofrida pelos setores de esquerda.

No período de transição democrática, nenhum país deixou de realizar reformas constitucionais, todos contemplaram mudanças nas leis partidárias e nas leis eleitorais. Atualmente, muitos países - como é o caso do Brasil, Venezuela, Bolívia e Equador - já falam na necessidade de uma nova reforma política.

Atualmente os partidos políticos latino-americanos apresentam três características sistêmicas bastante visíveis:
I – em relação ao formato numérico, constatamos uma tendência ao Multipartidarismo, onde, em alguns países, predomina a lógica simples do governo versus oposição: Costa Rica, Honduras e Paraguai. Em outros predomina o multipartidarismo com a prática de acordos e formação de coalizões em função da busca da vitória eleitoral e da governabilidade, como é comum na Argentina, Bolívia, Brasil e Uruguai;
II – a polarização ideológica entre os partidos. Em El Salvador e Nicarágua, a polarização é reflexo da integração das facções guerrilheiras no sistema político. No Chile, é reflexo do acirramento político sofrido com a derrubada do governo de Salvador Allende, em 11 de setembro de 1973. Para alguns analistas, o Chile vive hoje um multipartidarismo de tendência bipolar entre uma coalizão de centro esquerda (Concentracíon) e uma coalizão de centro direita (Aliança) na oposição. No México, é reflexo, ainda, da Revolução de 1911, comandada Francisco Madero com a adesão der Emiliano Zapata e Pancho Villa. No México predomina o multipartidarismo e as eleições de 2006 foram polarizadas em torno de duas alianças: uma encabeçada pelo PAN de Felipe Calderón e a outra pelo PRD de Lopez Abrador;
III – Em relação à confiabilidade, predomina um baixo grau de confiança da população nos partidos políticos.

III – A QUESTÃO DA REPRESENTATIVIDADE
O esforço no sentido de tornar a democracia na América Latina mais orientada para a igualdade social passa pelo fortalecimento de suas instituições políticas. Os Estados modernos não podem ser concebidos à margem de suas instituições políticas, particularmente dos partidos políticos. Embora os partidos sejam criticados, e modos alternativos de representação sejam promovidos, como a participação nos conselhos gestores de políticas públicas e o no orçamento participativo, até o momento não existe um modelo de democracia para sociedades complexas que funcione sem os partidos políticos.

É bastante evidente a descrença ou o baixo nível de confiança das pessoas nas instituições políticas e na política. Os partidos se colocam cada vez mais distantes dos interesses da população; cada vez mais são vistos como não representantes dos interesses e reivindicações dos seus eleitores junto ao Estado.

QUADRO SOBRE O NÍVEL (%) DE CONFIANÇA DAS PESSOAS NOS PARTIDOS POLÍTICOS

Pergunta: Você diria que tem muita, alguma, pouca ou nenhuma confiança nos partidos políticos?

Fonte: Alcântara & Freidenberg (2002) a partir de dados do Latinobarómetro 1998.

Os partidos políticos cada vez mais são acusados de não cumprirem as duas funções básicas da teoria representativa: “agregar interesses e a tomada de decisões”. Se isso é verdade, é por isso que a conquista da democracia representativa na América Latina não consegue se traduzir em desenvolvimento social? É por isso que alguns partidos políticos de esquerda, quando chegam ao poder, comportam-se de forma mais leal ao capital e a seus agentes do que os governos que eles substituíram?

A pesquisa “O Desenvolvimento da Democracia na América Latina”, realizada pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, entre os anos de 2002 a 2004, apresenta resultados intrigantes: 56,3% dos entrevistados afirmaram acreditar que o desenvolvimento econômico tem precedência sobre a democracia; 54,7% declararam sua disposição de apoiar governos autoritários capazes de resolver os problemas econômicos de seu país; e 43,9% dos cidadãos não acreditam que a democracia seja capaz de solucionar os problemas do país. A pesquisa ouviu 19 mil pessoas de 18 países da América Latina: Argentina, Bolívia, Brasil, Colômbia, Costa Rica, Chile, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai e Venezuela. Por que parte das pessoas ouvidas por essa pesquisa escolheria viver em regimes de ditaduras que lhes garantisse melhores condições de vida a viver em democracias representativas que não conseguem criar uma dinâmica de distribuição de renda e de justiça social?

Para Peter Gaupp (1993), na América Latina, a democracia ainda é uma fachada. Existe um fosso entre o país legal e o país real que permite a presença do lobby, da corrupção e dos interesses privados de curto prazo sobre a legislação política e econômica. Para ele, um dos desafios postos para os latinos é a alteração da cultura política, pois, “a cultura política tradicional é avessa a soluções de compromisso, é patriarcal e parece uma corte dominada por conspirações; concentra poder, cria arbitrariedade, favorece a dependência e impede a iniciativa. Uma cultura política moderna deveria incentivar o consenso e ser séria, transparente, igualitária e participativa; deveria levar a divisão e controle do poder, criar segurança jurídica, promover a liberdade e recompensar a iniciativa”.

A democracia em voga na América Latina é schumpeteriana , ou seja, é um conjunto de procedimentos minimalistas, sem nenhum valor substantivo, que garante o funcionamento de arranjos institucionais que permite que indivíduos organizados em partidos possam disputar, por meio do voto, o poder de decidir pela maioria. Assim, a maioria tem igualdade formal de voto, mas não tem poder de influenciar e determinar o voto dos parlamentares e dos governantes. Além do mais, são parcos e ineficientes os instrumentos de intervenção no poder por parte da população: referendo, plebiscito e iniciativa popular são peças decorativas, quase esquecidas por falta de operacionalidade e de credibilidade.

A democracia é um axioma que, na peleja por sua efetivação, conduz a uma dicotomia, pois quando se trata da sua efetivação direta, onde o poder soberano reside no povo e por ele é exercido, temos a democracia como forma de governo; e quando sua efetivação se realiza por meio da representação ou delegação de poderes, temos a democracia como forma de legitimação do governo. Neste caso, o povo é alienado em relação à soberania, escolhe partidos e pessoas, mas não delibera sobre políticas ou prioridades na agenda política do país.

A democracia, como forma de legitimação do governo, é baseada no governo representativo, com eleições multipartidárias e eleitorados amplos. Todavia, seus limites nos permitem falar de “crise da democracia representativa”. Os limites manifestos são:
I – a democracia representativa proporciona níveis muito baixos de prestação de contas (accountabillity) pelo governo;
II – proporciona níveis muito baixos de influência popular no processo de tomada de decisões;
III – o sistema representativo aliena o eleitorado em relação ao seu direito de exercer a soberania. O voto vira transferência de poder absoluto a indivíduos que são apresentados por partidos em tempos de eleições;
IV – a margem de mudanças sociais e políticas por meios parlamentares são muito restritas, mesmo quando os partidos de esquerda vencem as eleições;
V – as instituições públicas, degeneradas por processos viciosos de corrupção, praticados por parlamentares ou técnicos por elas indicados para ocupar “cargos de confiança”, são difíceis de serem reformadas por partidos que as controlam e delas se beneficiam de forma privada.

Apoiando-se nas reflexões de Claus Offe, Marcos Nobre (2004) afirma que a conjunção de sufrágio universal e política partidária competitiva alterou substancialmente o fazer político e a própria compreensão de democracia. A democracia passou a significar competição política como forma de legitimação do exercício do poder. Nesse processo, três efeitos se produzem sobre a dinâmica partidária. Cito-o:
“Em primeiro lugar, observa-se uma desradicalização da ideologia partido, tanto pela tentativa de obter maior número de votos possíveis no conjunto do eleitorado, como pela necessidade de construir acordos e coalizões eleitorais e de governo, o que leva, por sua vez, ao pragmatismo de concentrar em objetivos políticos alcançáveis.Em segundo lugar, observa-se uma crescente burocratização e centralização administrativa das estruturas partidárias, bem como a presença de estratégias de propaganda permanentes. Com isso, são as bases mesmas do partido que são gradualmente desmobilizadas em favor de quadros militantes profissionais. Por fim, as novas condições de competição política dos partidos de massa acarretam uma erosão da identidade coletiva, em prol de uma administração pragmática da heterogeneidade cultural e de valores dos filiados.”

Na construção de uma nova cultura política, a democracia deliberativa se propõe a ser um instrumento de valorização da autonomia dos indivíduos, ou seja, a ser uma ferramenta à disposição das pessoas, na determinação dos rumos da vida privada e da vida pública, através da disponibilização do maior número possível de instrumentos institucionais de deliberação pública. O cidadão pode delegar muitas decisões a políticos, instituições e a outras autoridades, para isso é preciso que ele esteja preparado e tenha os mecanismos legais para manter sob controle aqueles a quem ele delega algum tipo de poder, responsabilidade ou missão.

V – LEITURAS RECOMENDADAS PARA APROFUNDAMENTO
ALCÁNTARA, manuel & FRIDENBERG, Flávia(Orgs.). Partidos Políticos de América Latina – Cono Sur. Fundo de Cultura Econômica, México, 2003.
__________. Partidos Políticos na América Latina. Opinião Pública – Vol. VIII, nº 2 (137-17), Campinas, 2002.
BAQUERO, Marcelo. A Vulnerabilidade dos Partidos Políticos e a Crise da Democracia na América Latina. Editora Universidade-UFRGS, Porto Alegre, 2000.
BAQUERO, marcelo; CASTRO, Henrique & GONZÁLEZ, Rodrigo (Orgs.) A Construção da Democracia na América Latina, Estabilidade Democrática, Processos Eleitorais, Cidadania e Cultura Política. Editora Universidade-UFRGS, Porto Alegre, 1998.
CARLEAL, Adelita Neto (Org.). Projetos Nacionais e Conflitos na América Latina. RUPAL-UFC-UECE, Fortaleza, 2006.
COELHO, Vera Schattar P. & NOBRE, Marcos. Participação e Deliberação – Teoria Democrática e Experiência Institucional no Brasil Contemporâneo. Editora 34, São Paulo, 2004.
DI TELLA, Torcuato. Para uma Política Latino-Americana. Paz e Terra, Rio de Janeiro,1969.
__________. Los Partidos Políticos - Teoria e Análises Comparativos. Az Editora, Buenos Aires, 1998.
DOZER, Donald M. América Latina – Uma Perspectiva Histórica. Globo, Porto Alegre, 1974.
GARRETÓN, Antonio Manuel. Representatividad y Partidos Políticos- Los Problemas Actuales. In MANZ, Thomas & ZUAZO, Moura(orgs.). Partidos Políticos y Representacíon em América Latina. Nueva sociedad, Caracas, 1998.
GAUPP, Peter. A Democracia como Desafio no Fim do Século. Papers n.º 1, Fundação Konrad-Adenauer, São Paulo, 1993.
HIRST, Paul. A Democracia Representativa e seus Limites. Jorge Zahar Editor, Rio de Janeiro, 1992.
HOLANDA, Francisco Uribam Xavier de. Do Liberalismo ao Neoliberalismo – O Itinerário de uma Cosmovisão Impernitente. EDIPUCRS, 2.ª edição, Porto Alegre,2002.
LOPEZ, Luiz Roberto. História da América Latina. Editora Mercado Aberto, Porto Alegre, 1986.
Promessas e Esperanças: Eleições na América Latina 2006. Cadernos Adenauer n.º4, Fundação Konrad Adenauer, Rio de Janeiro, 2007.
SADER, Emir & JINKINGS, Ivana (Orgs.). Enciclopédia Contemporânea da América Latina e do Caribe. Boitempo Editorial, São Paulo, 2006.
SCHUMPETER, Alois Joseph. Capitalismo, Socialismo e Democracia. Zahar Editores, Rio de Janeiro, 1984.